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Dalla Comunità Economica Europea all'Unione Europea - Cenni storici SAISA

In questa pagina viene esposto il quadro storico relativo allo sviluppo della Comunità Europea Europea, dalle origini ad oggi.

Dopo il secondo conflitto mondiale il panorama europeo era quello di un continente distrutto materialmente e psicologicamente da sei anni di guerra devastante, ma soprattutto di un continente azzerato dal punto di vista economico e terra di conquista per le potenze vincitrici, USA e Unione Sovietica. Gli Stati Uniti si adoperarono fattivamente per il recupero economico degli Stati Europei occidentali in modo da utilizzare questo "nuovo" mercato per fornire uno sbocco alla sovrapproduzione e alle loro esportazioni, mentre l'Unione Sovietica intendeva egemonizzare per ragioni economiche e di sicurezza l'Europa Orientale. Da questa duplice esigenza nacquero di fatto l'accordo di Yalta nel 1945, il Piano Marshall (ERP - European Recovery Programm) nel 1947, l'OECE (Organizzazione europea per la cooperazione economica) nel 1948 che univa 16 Paesi dell'Europa occidentale e, quale risposta dell'Europa Orientale, il COMECON (Consiglio di aiuto economico reciproco) nel 1949. Sul Piano militare nacquero la NATO e il patto di Varsavia. Come si vede ad ogni azione di un blocco corrispondeva la reazione dell'altro: l'Europa era di fatto divisa in due parti, sottoposte ad egemonie contrapposte.

Il primo embrione di una volontà di integrazione europea fu costituita dalla nascita del Consiglio d'Europa nel 1949. Tale organismo nasce dalla volontà di creare una maggiore collaborazione tra gli Stati aderenti per salvaguardare gli ideali comuni che costituiscono il patrimonio di civiltà e democrazia del continente Europeo, il Vecchio Continente. La nascita di tale organismo non fu facile in quanto si "scontrarono" la teoria dei sostenitori di uno Stato federale Europeo (diverso ed in grado di superare le varie identità dei singoli Stati), quella dei sostenitori di un modello di cooperazione intergovernativa che lasciasse in vita i singoli Stati, lasciando la competenza esclusiva di alcune materie ad un entità statale superiore e la teoria di chi proponeva un graduale trasferimento di funzioni in settori prestabiliti a organismi appositamente creati e gestiti in modo autonomo dai singoli Stati. Questa teoria prevalse di fatto anche perchè in effetti non essendo possibile una cooperazione totale per le resistenze dei singoli Stati e delle varie componenti in essi insite, si riteneva più praticabile una collaborazione di tipo settoriale. Peraltro tale tipo di collaborazione poteva poi portare , nel tempo, ad una vera integrazione.

Era necessario, inoltre , creare solide basi di cooperazione economica per sconfiggere definitivamente il pericolo di nuovi conflitti. Soltanto la messa in comune di risorse (quali il carbone e l'acciaio) avrebbe creato le premesse per il mantenimento della pace. Lo sviluppo naturale fu, pertanto, il Piano Schuman del 1950 che aveva come obiettivo la nascita di una unione economica tra gli Stati europei e l'istituzione, in data 18.4.1951 della CECA (Comunità Europea per il Carbone e l'Acciaio) cui aderirono Italia, Francia, Germania, Olanda, Belgio e Lussemburgo. In tal modo furono di fatto gettate le basi dell'Europa Comunitaria intesa come unione associativa di più Stati Europei di natura ancora settoriale (carbone ed acciaio), attraverso una nuova istituzione provvista di propri Organismi specifici competenti in materia. (Il Trattato Ceca è entrato in vigore il 23 luglio 1952 , ed essendo stato concordato per un periodo di 50 anni è scaduto il 23 luglio 2002. Il Trattato non è stato più rinnovato e le competenza della CECA sono state, nel frattempo, assorbite dalla Comunità Europea). Dopo il fallimento di una Comunità Europea nel settore nevralgico della difesa, la spinta di integrazione europea continuò con l'obiettivo di costituire un mercato Comune e una unione legata allo sviluppo dell'energia nucleare. Dopo gli incontri di Messina si radicò nelle volontà dei Paesi coinvolti nelle trattative la necessità di portare avanti una integrazione non più settoriale ma orizzontale. Si voleva realizzare nel tempo (e poi si è riusciti nell'intento) una unione economica dell'Europa attraverso la nascita di un mercato comune in cui circolavano senza barriere i fattori produttivi individuati dalle leggi economiche, cioè lavoro, capitali, merci e servizi.

Il mercato comune si fondava sulla realizzazione di una unione doganale che non prevedeva soltanto l'abolizione dei dazi doganali tra i paesi fondatori della Comunità ma la creazione di una tariffa doganale comune e una politica commerciale unica, da contrapporre a quella dei paesi terzi (paesi non facenti parte della Comunità). Finalmente il 25 marzo 1957 gli Stati aderenti alla CECA firmarono a Roma il trattato istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE) e quello dell'Euratom, che entrarono in vigore il 01.01.1958.

Agli originari sei paesi fondatori si sono aggiunti nel corso degli anni altri 21 paesi addivenendo così, allo stato, all'Unione europea dei 28. Si veda in tal senso la cartina dell'Unione Europea.

I Trattati, oltre all'adozione della tariffa doganale comune, realizzata nel 1968, avevano anche gli obiettivi della creazione di un mercato comune e di una unione economica ove circolassero liberamente le persone, i servizi, le merci e i capitali. Tornando al 1957, in questi trattati non si parlava più dell'istituzione di un'area di libero scambio per ciò che concerne un determinato settore (come per la CECA) ma si intendeva indicare i fondamenti per creare una vera e propria unione doganale (realizzatasi poi nel 1968) e una unione economica con uno spazio comune ove circolassero liberamente i fattori della produzione. Lo scopo era quello di ravvicinare le politiche economiche degli Stati membri e di favorire uno sviluppo armonioso delle attività, una loro espansione continua e una stabilità delle condizioni di vita dei cittadini e delle relazioni tra gli Stati Membri.

La CEE fu dotata, come l'Euratom, peraltro, di propri Organi quali il Consiglio, la Commissione, il Parlamento Europeo, la Corte di Giustizia, con a corollario, altri organi specifici. Importante è segnalare come la CEE aveva una propria produzione normativa. Infatti i vari organi comunitari potevano emanare:

Nell'ambito della nascente Comunità Economica Europea fu avvertita immediatamente l'esigenza di armonizzare le politiche dei sei Stati fondatori nei vari settori costituenti la vita economico- politico-sociale, al fine di rafforzare la coesione dei vari Stati aderenti cercando di stabilire una unica linea di condotta che permettesse maggiore forza della nuova entità sul piano nazionale.

Uno dei primi settori in cui fu raggiunto tale risultato fu proprio la politica agricola comune (per una trattazione su tale politica, le sue finalità, gli strumenti, le riforme e gli sviluppi si veda la pagina PAC). Comunque è opportuno in questa sede rammentare che gli obiettivi della PAC sono disciplinati dall'art. 2 del Trattato e dagli articoli 32, 33, 34 ,35 e 131 del medesimo. In generale il Trattato ha attribuito alle istituzioni comunitarie tutti i poteri idonei a sviluppare ed implementare in modo efficiente ed organico tutte le azioni di coordinamento e di sostegno del settore agricolo, fino ad allora di competenza nazionale. In pratica la politica comunitaria si sostituiva alle singole politiche agricole nazionali. Le Istituzioni Comunitarie (Parlamento, Commissione e Consiglio) avevano quindi in materia pieno potere normativo che si materializzava soprattutto in regolamenti, direttive e decisioni. Il settore agricolo fu uno dei primi oggetto di armonizzazione proprio perchè si riteneva che l'affermarsi del libero gioco del mercato potesse danneggiare l'intero settore che non avrebbe mai potuto allinearsi all'espansione generale del sistema economico in corso alla fine degli anni '50 e nei primi anni '60. Il reddito agricolo sarebbe stato drammaticamente inferiore, senza un'adeguata politica di sostegno e di equilibrio tra domanda ed offerta, al reddito industriale, anche per l'esponenziale sviluppo del progresso tecnico. Peraltro il settore agricolo è stato da sempre quello meno progredito anche per il basso reddito individuale degli addetti al settore e per l'irrazionalità della produzione e per l'impiego dei fattori produttivi. Con il raggiungimento dell'unione doganale e l'allargamento della originaria Comunità ad altri paesi, si rese necessario rivedere la struttura e gli obiettivi della stessa Comunità. Furono elaborati, a tal fine, i c.d. Libri bianchi. Secondo la definizione fornita dall'Unione Europea, i Libri bianchi sono documenti che contengono una raccolta ufficiale di proposte in un settore specifico. La Commissione, durante il Consiglio Europeo tenutosi a Milano nel giugno del 1985 presentò il primo Libro bianco (Libro bianco di Delors dal nome del suo ideatore) con il titolo "Il completamento del mercato interno". Il libro analizzava tutti gli ostacoli che si frapponevano alla completa realizzazione dell'unione economica tra gli Stati membri e avanzava proposte per superarli. Il programma di Delors, in materia di mercato interno, analizzava l'integrazione, l'espansione e la flessibilità del mercato. In tal modo si sarebbe ottenuto un mercato unico, dinamico, capace di utilizzare al meglio tutte le risorse disponibili e creare, nel contempo, nuova occupazione. Il libro bianco individuava 279 provvedimenti legislativi e fissava un calendario di provvedimenti con scadenza al 31 dicembre 1992.

I lavori preparatori necessari per introdurre i cambiamenti volti a realizzare il mercato interno (o mercato unico) entro il 1° gennaio 1993 furono oggetto della Conferenza intergovernativa (CIG) che portò nel 1986 alla conclusione dell' atto Unico Europeo. L'obiettivo più importante da centrare era la creazione di uno spazio senza frontiere interne.

Per l'avvio del mercato unico era necessario procedere alla completa armonizzazione della legislazione dei vari Stati membri al fine di eliminare tutte le barriere territoriali fiscali e tecniche che si frapponevano alla sua realizzazione. Il mercato unico è divenuto operativo il 1° gennaio 1993: sono state abolite le frontiere, sono state eliminate le barriere fiscali, conseguenza di normative locali molto diverse tra loro soprattutto in materia di imposte indirette ed IVA.

Sin dal 1988, una volta avviati i lavori per la concreta realizzazione del mercato unico, la Commissione aveva già gettato le basi per la realizzazione di una unione politica europea. Fu deciso di convocare una nuova Conferenza Intergovernativa che si sarebbe occupata materialmente della stesura dei lavori necessari per il raggiungimento che sarebbero sfociati nel Trattato sull'Unione Europea - TUE - (conosciuto come trattato di Maastricht) che ha portato all'Unione economica e monetaria.

Il TUE è stato firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992 ed è entrato in vigore il 1° novembre 1993

  • Regolamenti: atti con portata generale ed astratti; non si rivolgono, cioè, a destinatari determinati ma a categorie considerate nel loro insieme. Sono obbligatori in tutti i loro elementi, direttamente applicabili negli Stati membri (self executing – ciò garantisce l'efficacia diretta e l'uniformità di applicazione del diritto comunitario). Sono atti a formazione complessa, emanati dal Consiglio su proposta della Commissione. Il Parlamento vi partecipa con la procedura di consultazione, cooperazione e codecisione; devono essere provvisti di motivazione, anche limitata all'indicazione della situazione complessiva che ha condotto alla formazione e degli scopi generali che si propone. Sono pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale dell'Unione Europea (Serie L) ed entrano in vigore dopo una vacatio legis di 20 giorni, a meno che una data diversa sia stabilita dagli stessi regolamenti.
  • Direttive: vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere, senza incidere in merito a forma e mezzi necessari a raggiungere il risultato. Non hanno portata generale e non sono obbligatorie in tutti i loro elementi, in quanto impongono un'obbligazione di risultato. Non hanno efficacia diretta che i giudici possono far valere, ma hanno efficacia mediata, attraverso i provvedimenti che gli Stati intendono adottare. Ci sono vari tipi di direttive:
    • 1. generali (valide per tutti gli Stati);
    • 2. individuali/particolari (indirizzate ad uno o più Stati membri);
    • 3. dettagliate: sono quelle che indicano con precisione le norme interne che gli Stati possono adottare.

    Sono atti a formazione complessa, emanati dal Consiglio su proposta della Commissione. Il Parlamento vi partecipa con la procedura di consultazione, cooperazione e codecisione. Devono essere provvisti di motivazione, anche limitata all'indicazione della situazione complessiva che ha condotto alla formazione ed agli scopi generali che si propone. Sono notificate ai destinatari e acquistano efficacia dalla data di notifica. In Italia sono attuate dalla legge comunitaria (Legge Buttiglione che ha abrogato la legge La Pergola): strumento di attuazione delle direttive e decisioni comunitarie che si sostanzia in un obbligo, imposto al Governo, di presentare annualmente alle Camere entro il 31 gennaio un disegno di legge con il quale vengono disciplinate le modalità di attuazione della normativa comunitaria nell'ordinamento italiano.
    La legge comunitaria garantisce, pertanto, il periodico aggiornamento dell'ordinamento nazionale a quello comunitario.
  • Decisioni: Sono atti obbligatori in tutti i loro elementi; se indicano i destinatari sono obbligatori soltanto, per quest'ultimi ed in tal caso hanno portata individuale (sia soggetti che Stati membri) e sono emanati dalla Commissione o dal Consiglio (in caso di Stati membri). Debbono essere motivate e, se a portata individuale, debbono essere notificate ai destinatari ed acquistano efficacia dalla data della notifica o da altra data successiva, espressamente indicata. Se la decisione ha come destinatari individui singoli, essa è obiettivamente efficace (è come atto un amministrativo); se è rivolta ad altri Stati membri, questi devono adottare atti attuativi, ma non sono liberi di scegliere forma o mezzo di esecuzione.
  • Raccomandazioni e pareri: Sono atti che non hanno efficacia vincolante, emanati dal Parlamento Europeo, dal Consiglio, dalla Commissione, dalla Corte di Giustizia (solo pareri) e dal Comitato economico sociale e dal Comitato delle regioni (solo pareri). La Raccomandazione sollecita il destinatario a tenere un comportamento giudicato più rispondente agli interessi comuni, mentre il parere fissa il punto di vista della istituzione che lo emette, in ordine ad una specifica questione. Non hanno forma particolare ed hanno come destinatari gli Stati membri o altre istituzioni comunitarie o soggetti di diritto interno agli Stati.

Il Trattato che ha, tra l'altro, introdotto la cittadinanza europea, ha modificato la struttura della Comunità Europea ed ha introdotto i cosiddetti tre pilastri della nuova Unione Europea:

  • la Comunità Europea, disciplinata dai trattati istitutivi delle Comunità Europee - CECA – Euratom – e CEE - 1° pilastro. L'attività della Comunità europea (e non più CEE) non si sarebbe più limitata al solo progetto di integrazione economica, ma si sarebbe estesa ad una area più vasta;
  • la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politica estera e di difesa (PESD) 2° pilastro;
  • la cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (CGAI) – 3° pilastro.

Il Trattato di Maastricht si poneva come obiettivo primario non solo il raggiungimento di una unione economica ma anche quello di una unione monetaria che si è conclusa con l'adozione, il 1° gennaio 2002, della moneta unica (euro).

Le disposizioni finali del Trattato prevedevano, tra l'altro, l'indizione di una conferenza intergovernativa (CGI) con lo scopo di apportare allo stesso Trattato le eventuali modifiche che si potevano rendere necessarie dopo una fase di prima applicazione. Da questa disposizione è scaturito il trattato di Amsterdam, ratificato dai 15 Stati membri, all'epoca aderenti, ed entrato in vigore il 1 maggio 1999.

Il trattato di Amsterdam ha modificato ed integrato il Trattato istitutivo della Comunità Europea ed il Trattato di Maastricht in materia di aiuti regionali, trasporti, formazione, occupazione e politica sociale ha operato una politica di razionalizzazione e semplificazione che ha condotto alle versioni consolidate dei trattati originari.

Il programmato allargamento dell'Unione Europea con l'adesione di altri 12 Stati membri e la conseguente esigenza di apportare adeguate modifiche alle istituzione ha reso necessario convocare una nuova conferenza intergovernativa che ha condotto al Trattato di Nizza approvato dal Consiglio Europeo l'11 dicembre 2000 ed entrato in vigore il 1° febbraio 2003. Il Trattato modifica alcuni aspetti tecnici dei precedenti Trattati al fine di riequilibrare le istituzioni dell'Unione Europea ed adeguarle alle crescenti esigenze determinate dai nuovi paesi candidati all'adesione. In particolare il Trattato di Nizza introduce la modifica dei componenti la Commissione Europea , la nuova ripartizione delle competenze tra Corte e Tribunale, una nuova ponderazione di voti in seno al Consiglio Europeo.

Per dare all'Unione Europea un chiaro assetto politico e sostituire i diversi Trattati è stato approntato e firmato il 29 ottobre 2004 il Trattato che adotta la Costituzione, che non è stato però ratificato da Francia e Paesi Bassi.

Dopo il tentativo fallito di sostituire con un unico testo i Trattati della CE e dell'Unione Europea è stata indetta una conferenza intergovernativa con il precipuo scopo di predisporre un testo di riforma dei Trattati che recepisse gran parte delle modifiche riportate sul progetto Costituzionale .L'adesione di nuovi paesi membri aveva infatti evidenziato l'esigenza di modificare i meccanismi di funzionamento dell'Unione Europea al fine di incrementare i parametri di efficacia e di efficienza e pervenire a quei risultati concreti auspicabili per un corretto funzionamento dell'Unione e una maggiore tutela degli interessi dei cittadini europei. Inizia così un lungo processo di rinnovamento che culmina con la elaborazione del Trattato di Lisbona. Mentre il Trattato costituzionale si proponeva l'abrogazione dei precedenti Trattati con l'adozione di un testo unico, il Trattato di Lisbona ha soltanto modificato e rielaborato i precedenti trattati (TUE e TCE) ed alcune norme dell'uno sono state trasferite all'altro.

Il Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE) viene, alla luce dei nuovi cambiamenti introdotti dagli accordi di Lisbona, rinominato Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea (TFUE) mentre il TUE conserva la denominazione originaria. Il Trattato di Lisbona , firmato il 13 dicembre 2007 ed entrato in vigore il 1 dicembre 2009, pone fine alla distinzione tra Comunità Europea ed Unione Europea ed alla struttura a tre pilastri, conseguenza della attribuzione all'Unione Europea di personalità giuridica unica. Con il Trattato di Lisbona entra in vigore il meccanismo di codecisione anche nella PAC: la produzione di atti legislativi in materia è affidata congiuntamente al Parlamento e al Consiglio. Le competenze in seno all' Unione Europea vengono suddivise in tre categorie: competenze esclusive, azioni di sostegno e di completamento all'attività svolta dai paesi membri e competenze concorrenti.

Il Trattato di Lisbona ha introdotto, inoltre, una clausola di recesso che consente ai paesi membri di uscire per motivazioni varie dalla Istituzione.

Le Istituzioni comunitarie sono state riorganizzate dal Trattato di Lisbona e sono le seguenti:
Il Consiglio Europeo è costituito dal Capo di Stato, o dai Capi di Governo, di ciascun paese membro. Riveste una duplice funzione: definisce gli orientamenti e le priorità politiche generali dell'UE e gestisce questioni complesse o delicate che non possono essere risolte a livello di cooperazione intergovernativa. Non esercita funzioni legislative ed ha sede a Bruxelles.
Il Parlamento Europeo, composto dai rappresentanti degli Stati membri eletti a suffragio universale; le riunioni si svolgono a Bruxelles e Strasburgo; ha la funzione legislativa in codecisione (dopo il Trattato di Lisbona è diventata procedura di legislazione ordinaria) con il Consiglio. Svolge attività di controllo sull'operato della Commissione Europea ed approva la nomina dei commissari europei.
Il Consiglio dell'Unione Europea, con sede a Bruxelles, è composto dai ministri dei vari Stati membri competenti per materia; esercita la funzione legislativa in codecisione con il Parlamento Europeo, sviluppa la programmazione degli interventi in materia di politica estera e sicurezza.
La Commissione Europea è costituita da un rappresentante per ciascuno Stato membro che viene nominato dal Consiglio Europeo e la cui nomina deve essere approvata dal Parlamento Europeo. E' Organo esecutivo, di controllo sull'applicazione dei Trattati e propone atti legislativi al Parlamento e al Consiglio. E' un organo indipendente che opera esclusivamente nell'interesse dell'Unione Europea e non del paese membro di appartenenza. Ha sede a Bruxelles.
La Corte di Giustizia dell'Unione Europea ha sede a Lussemburgo ed ha il compito di garantire il rispetto del diritto e l'applicazione dei Trattati; è composta da un giudice per ogni Stato membro.
La Corte dei Conti Europea , con sede a Lussemburgo, vigila sulla legittimità e la regolarità di tutte le entrate e le spese dell'Unione Europea ed annualmente redige la dichiarazione di affidabilità (DAS) sull'utilizzo dei fondi UE; assiste il Parlamento ed il Consiglio nella funzione amministrativa di controllo del bilancio.
La Banca Centrale Europea, ha sede a Francoforte sul Meno (Germania) ed ha il compito di attuare la politica monetaria unica per i paesi aderenti alla zona dell'euro che allo stato sono 17; nell'esercizio delle sue competenze gode di assoluta indipendenza.
Il mediatore europeo è l'organo abilitato a trattare le denunce da parte di cittadini, imprese e organizzazioni dell'Unione , contribuendo a scoprire casi di cattiva amministrazione, ovvero casi in cui istituzioni, organi, uffici e agenzie dell'Unione abbiano infranto la legge, non abbiano rispettato i principi della corretta amministrazione o abbiano violato i diritti umani.