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La Politica Agricola Comune (PAC)

Dal punto di vista storico, l'agricoltura è sempre stata il cuore del mercato comune dal momento della sua istituzione. Alla fine degli anni 50, infatti, l'Europa aveva l’obiettivo di fronteggiare la carenza alimentare successiva alla seconda guerra mondiale e la priorità fondamentale era quindi quella di assicurare un approvvigionamento sicuro (e a prezzi ragionevoli) di derrate alimentari ed un tenore di vita equo per gli agricoltori.

Pertanto i sei paesi fondatori della Comunità hanno cercato di sviluppare, su vasta scala e in modo più efficiente e razionale, tutte le azioni di coordinamento e di sostegno del settore agricolo e tale necessità è sfociata nella istituzione di una politica agricola comune (PAC). Di fatto la PAC è stata la prima politica comunitaria armonizzata ed è stata resa operativa nel 1962 dopo che i sei Paesi fondatori ne avevano adottato i relativi meccanismi dal 1960. Tra le politiche dell'Unione europea, la PAC è considerata una delle più importanti, non solo in ragione del suo peso sul bilancio comunitario (ne assorbe circa il 50%, a scalare nel corso degli anni), della popolazione agricola interessata e dell'estensione del territorio destinato alle colture, ma anche in ragione del massimo grado di sovranità che i singoli Stati membri hanno trasferito alla Comunità. Infatti la possibilità di conflitto tra misure comunitarie e misure nazionali in materia agricola non esiste, in considerazione della competenza esclusiva spettante alla Comunità . Gli Stati Membri non possono esercitare le eventuali competenze residue in modo tale da impedire od ostacolare l’espletamento della missione attribuita alla Comunità.

L'importanza della PAC fu confermata anche dalla stretta correlazione con il mercato unico e l'Unione Monetaria Europea (UME), due linee fondamentali dell'integrazione europea e si evince dalle modalità della sua elaborazione, soggetta alla procedura decisionale che prevede la maggioranza qualificata in sede di Consiglio e la consultazione del Parlamento europeo. La PAC è disciplinata dal Trattato che istituisce la Comunità economica europea (articoli da 32 a 38), che prevede una serie di norme e meccanismi che regolano la produzione, gli scambi e la lavorazione dei prodotti agricoli nell'ambito della Comunità economica europea , privilegiando in particolare lo sviluppo rurale.

In particolare, ai sensi dell’articolo 33 del Trattato istitutivo della Comunità Economica europea, la PAC si prefigge di assicurare una gestione comune del mercato agricolo, sostituendosi alle preesistenti politiche nazionali e, segnatamente, intendeva perseguire:

  1. l’applicazione di prezzi ragionevoli ai consumatori europei;
  2. una remunerazione equa agli agricoltori grazie, in particolare, al meccanismo della organizzazione comune dei mercati agricoli (O.C.M.), migliorandone anche il reddito (si veda più avanti);
  3. l’estensione e lo sviluppo del mercato comune all’agricoltura e al commercio dei prodotti agricoli;
  4. l’incremento della produttività dell'agricoltura;
  5. la stabilizzazione dei mercati;
  6. la sicurezza negli approvvigionamenti.

 

Nel corso degli anni sono sopraggiunti obiettivi più specifici, enucleati dalle varie riforme della PAC, quali:

  1. maggiore competitività del settore agricolo europeo per aderire con più vigore alle esigenze del mercato mondiale anche senza il massiccio utilizzo del sistema delle sovvenzioni;
  2. maggiore attenzione all’ambiente e al benessere degli animali, in modo da tutelare la sanità e la sicurezza dei prodotti;
  3. maggiore soddisfazione dei consumatori soprattutto in materia di qualità;
  4. sviluppo sostenibile delle zone rurali;
  5. maggiore semplicità nella redazione della PAC in modo da renderla finanziariamente sana e chiara per i cittadini europei in modo da giustificare le spese ad essa connesse.

 

Il raggiungimento di questi obiettivi era subordinato al rispetto dei tre principi fondamentali del mercato agricolo comune, definiti nel 1962 e segnatamente:

  1. unificazione del mercato, inteso come libera circolazione dei prodotti agricoli nell'ambito degli Stati membri;
  2. preferenza comunitaria ossia priorità negli scambi per i prodotti agricoli della Comunità europea, avvantaggiati dal punto di vista del prezzo rispetto ai prodotti importati; il mercato interno è così protetto nei confronti dei prodotti importati dai paesi terzi a basso prezzo e delle grandi fluttuazioni sul mercato mondiale;
  3. solidarietà finanziaria attuata con il sostegno delle spese e dei costi inerenti l'applicazione della PAC a carico del bilancio comunitario e con il sostegno dei prezzi agricoli.

 

Uno degli strumenti utilizzati per raggiungere i citati obiettivi sono le Organizzazioni comuni dei mercati agricoli (OCM). Esse sono l’insieme delle norme adottate dagli organismi comunitari che si sono sostituite progressivamente alle organizzazioni nazionali di mercato da quando è stata istituita la PAC.

Le organizzazioni comuni dei mercati attualmente interessano e costituiscono gli strumenti di base del mercato agricolo comune in quanto eliminano gli ostacoli agli scambi intracomunitari dei prodotti e mantengono barriere doganali comuni nei confronti dei paesi terzi; si prefiggono il fine di stabilizzare i mercati, di garantire un tenore di vita equo agli agricoltori e di aumentare la produttività dell'agricoltura. Inoltre consentono la fissazione, per i prodotti agricoli, di prezzi unici per tutti i mercati europei, e la concessione di aiuti ai produttori, l’ istituzione di meccanismi di controllo della produzione e la disciplina degli scambi con i paesi terzi (importazione ed esportazione). L’azione degli OCM è improntata ai principi fondamentali della PAC e si caratterizza principalmente con:

  1. la fissazione di un prezzo comunitario unico (prezzo di orientamento), da parte del Consiglio su proposta della Commissione, ogni anno e per ciascun prodotto;
  2. il rispetto del prezzo comunitario attraverso l’introduzione di un sistema d’intervento per smaltire la produzione al prezzo d’intervento e di un sistema di prelievi all’importazione che protegge il prezzo comunitario dalle importazioni da paesi terzi inferiori. Il prelievo è uguale alla differenza tra il prezzo che si vuole assicurare sul mercato interno ed il prezzo del mercato mondiale. Di riflesso, come detto, la Commissione versa restituzioni identiche ai produttori europei che esportano sul mercato mondiale.

 

Ovviamente l’attività legata alla PAC (e l’azione delle OCM) non può essere avulsa dall’utilizzo di risorse finanziarie. Nel caso della Politica Agricola Comune le risorse sono erogate attraverso il Feoga, oggi FEAGA (Fondo Europeo agricolo di garanzia) e dal FEASR (Fondo Europeo Agricolo per lo sviluppo rurale).

Nel corso degli anni gli obiettivi iniziali della PAC sono stati raggiunti con successo; sono sorti però anche problemi come, ad esempio, il fenomeno della sovrapproduzione che ha creato eccedenze di prodotto e una crescita notevole delle spese agricole nell’ambito del bilancio comunitario. Pertanto la PAC è stata oggetto di varie riforme sostanziali fin dal 1968 ; la più importante è stata quella del 1992 che ha determinato la riduzione dei prezzi agricoli in modo da renderli più competitivi sul mercato interno e su quello mondiale, l'assegnazione di importi compensativi per le perdite di reddito subite dagli agricoltori e altre misure relative ai meccanismi di mercato e alla protezione dell'ambiente. Con la riforma del 1992 in sostanza si passa dal sistema di sostegno dei prezzi al sostegno del reddito agricolo.

Le successive evoluzioni internazionali, il processo di allargamento della Comunità ad altri Paesi, l’introduzione dell’Euro, la concorrenza sempre più aggressiva degli altri mercati e i nuovi accordi in sede WTO hanno portato ad altre misure riformatrici. Un esempio è costituito da “Agenda 2000”, progetto elaborato dalla Commissione nel luglio 1997, valido per il periodo 2000-2006.

Con Agenda 2000 si voleva stabilizzare la spesa in materia agraria, accrescere la competitività delle materie prime agricole sui mercati interni e mondiali attraverso una diminuzione dei prezzi sufficiente a garantire l'aumento degli sbocchi interni e una partecipazione al mercato allargata a livello mondiale; tale diminuzione dei prezzi era compensata da un aumento degli aiuti diretti in modo da conservare il livello del reddito. Inoltre si voleva migliorare le condizioni di vita della popolazione agricola, orientare l'attività agricola verso il mercato, focalizzando l’attenzione verso criteri qualitativi e di sicurezza alimentare; inoltre si voleva semplificare la legislazione in materia agraria, potenziare la posizione della Comunità nell'ambito dei negoziati in sede W.T.O. e rafforzare l’attenzione verso gli aspetti strutturali, ambientali (agricoltura sostenibile) e di sviluppo rurale (che doveva diventare il “secondo pilastro” della PAC) Tutte le misure riformatrici della PAC erano necessarie perché se inizialmente essa aveva permesso alla Comunità di raggiungere rapidamente l'autosufficienza, nel tempo il suo funzionamento era diventato molto costoso a causa della sovrapproduzione e del livello eccessivo dei prezzi europei rispetto a quelli del mercato mondiale. La riforma del 1992 aveva in parte corretto la situazione mediante la riduzione dei prezzi agricoli garantiti, compensata da premi ai fattori di produzione e dall'istituzione di misure "di accompagnamento"; nel tempo sono però sopraggiunte nuove esigenze che hanno reso necessari ulteriori interventi.

Sviluppi in materia di finanziamento della PAC

Il Consiglio europeo, riunitosi a Bruxelles nell'ottobre 2002 ha deciso di mantenere il volume della spesa agricola al livello del 2006 fino al 2013, con una rettifica annuale dell'1%, tenendo conto dell'inflazione e dell’allargamento dell’Unione Europea a nuovi Paesi aderenti. Ciò ha contribuito ad allontanare i timori secondo cui l'allargamento avrebbe portato ad un incremento esponenziale del bilancio e a favorire finanziariamente la programmazione dell'agricoltura europea a lungo termine. Il 26 giugno 2003 i ministri europei dell'agricoltura hanno approvato una radicale riforma della politica agricola comune (PAC).

La PAC viene orientata maggiormente verso gli interessi dei consumatori e dei contribuenti e, nello stesso tempo, lascia gli agricoltori liberi di produrre ciò che esige il mercato, nel rispetto delle norme in materia di salvaguardia ambientale, sicurezza alimentare e protezione degli animali. E' potenziata la politica di sviluppo rurale, cui vengono destinati maggiori stanziamenti rispetto al sostegno al mercato.

Il Consiglio ha inoltre deciso di rivedere i mercati del latte, del riso, dei cereali, del frumento duro, dei foraggi essiccati e della frutta a guscio. Al fine di rispettare gli stretti vincoli di bilancio fissati, i ministri hanno confermato l’introduzione di un meccanismo di disciplina finanziaria, già anticipato nel 2002. La riforma ha portato ad un rafforzamento della posizione negoziale della Comunità nelle trattative commerciali in corso nell'ambito del W.T.O. .

Per evitare l'abbandono della produzione, gli Stati membri possono scegliere di mantenere ancora una certa correlazione tra sovvenzioni e produzione, a precise condizioni ed entro limiti chiaramente definiti. Il Consiglio europeo di Bruxelles ha ribadito che il contenuto della riforma permetterà all'agricoltura europea di essere multifunzionale, sostenibile, competitiva e ripartita su tutto il territorio della Comunità, comprese le zone che presentano problemi specifici e cercherà di soddisfare le esigenze dei consumatori per quanto riguarda la qualità e la sicurezza delle derrate alimentari, la protezione dell'ambiente e il benessere degli animali.

Si tenderà a fare in modo che con l’allargamento il costo della PAC non cresca in modo eccessivo, eventualità possibile dal momento che nei paesi aderenti l’agricoltura occupa una parte della popolazione di molto superiore alla media europea.

In relazione alla nuova PAC è stato successivamente approvato il regolamento del Consiglio 1290/2005 in merito al finanziamento della stessa che ha abrogato il Reg. Ce 1258/1999 ed ha previsto l’istituzione di due fondi, il FEAGA (fondo europeo agricolo di garanzia) e il FEASR (fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale).

Da questo excursus si evince come il finanziamento della PAC ha tenuto conto di quattro aspetti essenziali:

  1. l'allargamento dei paesi membri che ha imposto l’integrazione dei sistemi agricoli dei nuovi Stati membri con i relativi problemi connessi (raddoppiamento della popolazione agricola attiva, della superficie coltivabile e aumento della popolazione di consumatori);
  2. le esigenze del consumatore che chiedeva generi alimentari sicuri dal punto di vista sanitario e di alta qualità ed un'industria che rispetti i principi dell'agricoltura sostenibile (ambiente e benessere animale);
  3. il processo di riforma derivante dal "Doha Development Round" (i negoziati dell'Organizzazione mondiale del commercio –WTO- sono iniziati alla fine del 2001, sospesi a fine luglio 2006 e ripresi nel febbraio 2007, ma il fallimento del G4 di Potsdam tra i quattro “Grandi” del negoziato ha reso evidente le enormi difficoltà a raggiungere un accordo in materia di liberalizzazione del commercio mondiale). Si rammenta che il Doha Development Round segue l’Uruguay Round chiusosi ad aprile 1994 con l’Accordo di Marrakech (istitutivo del WTO) con il quale l’UE aveva già provveduto a rimodulare la PAC sulla base di una riduzione delle misure di sostegno alla produzione nazionale (ridotte del 20% in 6 anni), di un taglio dei sussidi alle esportazioni (e delle restituzioni) e di una minore difesa del mercato interno (accesso dei prodotti extra CEE per il 15%). In questo quadro anche le restituzioni all’esportazione hanno visto ridotto il loro campo d’azione;
  4. Recentemente, dopo i numerosi fallimenti delle trattative per addivenire ad un accordo complessivo, l’8 dicembre 2013 a Bali è stato chiuso l’omonimo accordo al termine della nona conferenza ministeriale del WTO. Esso concerne una serie di questioni tra le quali l’agricoltura (con un impegno a ridurre le sovvenzioni all’export), la semplificazione degli scambi, la previsione di strumenti di tutela della sicurezza alimentare per consentire ai paesi in via di sviluppo più opzioni per favorire la sicurezza alimentare, il potenziamento del commercio e l’aiuto alla crescita dei Paesi in via di sviluppo. Detto accordo è stato approvato all’unanimità e firmato da 160 paesi e il “pacchetto” di misure (denominato Doha light) dovrebbe creare, nelle previsioni potenziali, circa 1000 miliardi di dollari di ricchezza in più e 21 milioni di posti di lavoro. L’accordo è stato favorito dall’ammissione della Cina nel WTO e dall’emersione del fronte dei paesi BRICS come blocco politico sulla sfera internazionale. Dopo 12 anni dall’avvio dei negoziati l’accordo di Bali consente, peraltro, la chiusura parziale di tre dei diciannove capitoli negoziali originariamente aperti ed ha evitato l’ennesimo palese fallimento in ambito WTO salvaguardando talune esigenze della Cina (che critica la lentezza decisionale del WTO spingendo per accordi plurilaterali) e dell’India (con richieste orientate verso la materia agricola). In particolare i paesi emergenti e quelli meno sviluppati hanno ottenuto che le loro merci abbiano accesso con dazi bassi o nulli nelle economie più avanzate; allo stesso tempo sono state previste misure di “facilitazione al commercio”, ossia ogni paese si impegna a garantire tempi molto brevi al transito delle merci in dogana. I grandi paesi esportatori ne beneficeranno (soprattutto le grandi multinazionali), ma i paesi importatori dovranno dotarsi di costosi sistemi computerizzati in dogana. Costi spesso proibitivi per i paesi più poveri che magari dovranno dare precedenza all’ammodernamento delle dogane ad altre misure di natura sociale. L’accordo di Bali è solo un primo passo e in futuro sono previsti altri negoziati dentro e fuori la Wto, con un approccio principalmente plurilaterale, ossia senza il coinvolgimento di tutti i Paesi. Tutti i paesi ad economia avanzata puntano sull’export per uscire dalla crisi, mentre gli emergenti hanno bisogno di ribilanciare le proprie economie stimolando un maggior consumo interno. Allora Usa ed Ue diventeranno sempre più aggressive nello spingere l’apertura dei mercati, e soprattutto nell’imporre i propri standard e meccanismi di risoluzione delle dispute sugli investimenti.

 

Riforma della PAC 2014-2020

La PAC dell’Unione Europea ,attraverso le varie riforme realizzate nel tempo, ha correttamente orientato l’attività agricola verso le esigenze del mercato, ha sostenuto nel contempo il reddito dei produttori, ha rafforzato il sostegno allo sviluppo rurale in tutta l’Unione. Tuttavia, nel corso del processo di riforma, è scaturita l’esigenza di una migliore ripartizione del sostegno sia tra gli Stati membri sia al loro interno unitamente all’esigenza di adottare misure più mirate per far fronte alle sfide ambientali e ad una crescente mutazione del mercato nonché allo sviluppo sostenibile dell’intero settore agroalimentare.

Pertanto la nuova riforma della PAC è stata concepita per favorire il potenziamento del sostegno diretto agli agricoltori, previsto dal cd. primo pilastro, mentre resteranno valide, seppur in secondo piano per quanto afferisce l’impatto ed il finanziamento economico, le misure di sostegno al mercato agricolo; tra queste ultime rientrano le restituzioni all’esportazione FEAGA, che sulla base degli atti normativi e del progetto di regolamento allo stato in discussione presso gli organi istituzionali dell’Unione Europea, continueranno ad esistere secondo l’attuale configurazione normativa, anche se la stessa sarà oggetto di future semplificazioni procedurali al momento in discussione nei tavoli tecnici esistenti a livello unionale. Tale misura sarà utilizzata anche per sostenere i mercati in caso di ciclici periodi di crisi nell’ambito del settore agroalimentare e sulla base delle reali esigenze di natura commerciale derivanti dall’esame, in ambito europeo, della situazione di mercato e dei prezzi esistenti a livello mondiale; ciò fa rientrare le restituzioni FEAGA a pieno titolo nell’ambito delle misure cd. di safety.

La riforma si propone ,quindi, di mantenere l’attuale struttura della PAC a due pilastri che subiranno una serie di miglioramenti e di semplificazioni atti a garantire la certezza del diritto e l’armonizzazione delle procedure nonché un sostegno efficace all’intero settore agricolo che costituisce uno dei motori dell’economia dell’Unione.

Su tali basi la Commissione ha presentato un pacchetto di regolamenti recanti il quadro legislativo che connoterà la PAC 2014-2020:

  1. proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recane norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune (regolamento “pagamenti diretti”);
  2. proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (regolamento “OCM unica”);
  3. proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (regolamento “sviluppo rurale”);
  4. proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune (regolamento orizzontale che sostituirà l’attuale Reg. Ce 1290/05); in tale proposta saranno cooptate talune disposizioni normative presenti nella regolamentazione orizzontale in materia di restituzioni FEGA (es, sanzioni);
  5. proposta di regolamento del Consiglio recante misure per la fissazione di determinati aiuti e restituzioni connessi all’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli (che sostituirà l’attuale Reg. Ce 612/09);
  6. proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recane modifica del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio in ordine all’applicazione dei pagamenti diretti agli agricoltori per il 2013;
  7. proposta di regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio in ordine al regime di pagamento unico e al sostegno ai viticoltori.

 

Le sopra citate proposte legislative saranno varate nel quadro del processo legislativo che affida al Parlamento Europeo un ruolo molto più importante rispetto a quello semplicemente consultivo che aveva in passato. Infatti sarà applicata la cd. procedura di codecisione prevista dalle disposizioni unionali vigenti.

L’accordo è stato chiuso sulla base del cd. Trilogo tra le tre istituzioni unionali, ossia Parlamento Europeo, Consiglio dell’Unione Europea e Commissione Europea; le difficoltà principali sono state legate alla precitata procedura di codecisione, ai negoziati tra i 27 Paesi membri dell’Unione e a quelli paralleli sul quadro finanziario.

Il predetto processo ha determinato l’approvazione di una serie di regolamenti e più specificatamente:

Regolamento (UE) n. 671/2012 recante modifica del regolamento (CE) n. 73/2009 in ordine all’applicazione dei pagamenti diretti agli agricoltori per il 2013;

Regolamento (UE) n. 1028/2012 che modifica il regolamento (CE) n.1234/2007 in ordine al regime di pagamento unico ed al sostegno ai viticoltori;

Regolamento (UE) n. 1305/2013 sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

Regolamento (UE) n. 1306/2013 sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune.

Regolamento (UE) n. 1307/2013 recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell'ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune.

Regolamento (UE) n. 1308/2013 recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli.

Regolamento (UE) n. 1370/2013 recante misure per la fissazione di determinati aiuti e restituzioni connessi all'organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli.

Regolamento delegato (UE) n. 907/2014 della Commissione che integra il regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le cauzioni e l’uso dell’euro.

Regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014 della Commissione recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le norme sui controlli, le cauzioni e la trasparenza.

Regolamento delegato (UE) n. 2015/1971 dell’8 luglio 2015 che integra il regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio con disposizioni specifiche sulla segnalazione di irregolarità in relazione al Fondo europeo agricolo di garanzia e al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e che abroga il regolamento (CE) n. 1848/2006 della Commissione.

Regolamento di esecuzione (UE) n. 2015/1975 dell’8 luglio 2015 che stabilisce la frequenza e il formato della segnalazione di irregolarità riguardanti il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), a norma del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio.

Il ritardo accumulato nei negoziati a livello unionale ha determinato il rinvio al 2015 dell'entrata in vigore del regolamento sui pagamenti diretti agli agricoltori e di talune misure previste dal regolamento OCM Unica e, contestualmente, la necessità di prevedere un regolamento transitorio per garantire la prosecuzione degli aiuti anche per il 2014 (Reg. Ce 1310/2013).

Il predetto ritardo è stato causato anche dalle difficoltà nel raggiungere un accordo sulle prospettive finanziarie per il periodo della riforma ossia 2014-2020. L'approvazione del Parlamento europeo ai sensi dell'art. 312 del TFUE, avvenuta il 19 novembre 2013 è intervenuta a seguito di un'intesa politica con il Consiglio, circostanza che ha sbloccato il successivo voto sui regolamenti citati sopra che hanno determinato la suddetta riforma della PAC.

I testi dei regolamenti legislativi demandano agli Stati membri una lunga serie di scelte che dovranno essere effettuate per l'applicazione della riforma.

A livello europeo, la fase legislativa, conclusa con l'emanazione dei sopra citati regolamenti alla fine del 2013, continuerà sulla base del lavoro della Commissione europea che predisporrà i provvedimenti attuativi della riforma ossia gli atti delegati e gli atti di esecuzione previsti ai sensi degli artt. 290 e 291 del TFUE).

In linea di massima la riforma prevede un pilastro fondato sui pagamenti diretti e facoltativi. Quelli diretti si possono suddividere in Pagamenti di base, Pagamenti per il greening (pratiche agricole benefiche per il clima e per l’ambiente – cd. Inverdimento - che coinvolgono il 30% dei pagamenti diretti, con identificazione di precise fattispecie, di un sistema sanzionatorio e di alert per gli agricoltori), pagamenti per i giovani agricoltori (fino a 40 anni - sono aiuti supplementari pari, in genere, al 25% del valore della media individuale dei titoli o della media nazionale dei pagamenti diretti o aiuti forfettari per azienda); quelli facoltativi si possono identificare nei pagamenti per i piccoli agricoltori, i pagamenti supplementari per i primi ettari, i pagamenti per le aree svantaggiate e quelli per gli aiuti accoppiati. Per questi ultimi viene applicato un principio di maggiore flessibilità fino al 13% del plafond nazionale, incrementabile del 2% in caso di colture proteiche.

In generale viene applicato il criterio del cd. Agricoltore attivo che deve svolgere una attività minima sulle superfici agricole e per il quale possono essere applicati ulteriori criteri di natura nazionale di tipo restrittivo. Gli Stati membri avranno l'obbligo di escludere dai pagamenti diretti alcune tipologie di richiedenti, come, ad esempio, le società sportive, i campi da golf, le società immobiliari ecc. ( cd. lista negativa), a meno che non venga dimostrato che il livello di pagamenti ricevuto sia almeno pari al 5% degli interi proventi delle predette società. Inoltre, è data facoltà agli Stati membri di decidere di non garantire i pagamenti diretti a quei soggetti la cui attività agricola sia una parte insignificante delle loro attività economiche e/o non sia la principale attività.

Per quanto attiene il precitato greening l’accordo concluso è orientato ad una sostanziale flessibilità con una propensione ad una maggiore attenzione ai sistemi agricoli mediterranei. L'applicazione della misura concernente la diversificazione colturale è stata graduata in ragione della superficie destinata a carattere seminativo, mentre le cd. colture sommerse (ad esempio quelle risicole) sono state esentate. Se tale superficie è inferiore a 10 ettari, l'obbligo di diversificazione non esiste; se la superficie è compresa tra i 10 ed i 30 ettari, la diversificazione è limitata a due tipologie di colture, elevato a tre colture per le superfici destinate a seminativo superiori ai 30 ettari. Per quanto riguarda le cd. aree d'interesse ecologico (EFA - Ecological Focus Area), queste sono state rese obbligatorie solo per le superfici superiori a 15 ettari, mentre sono state esentate dall'obbligo di applicazione le colture permanenti. La soglia per le EFA è stata stabilita pari al 5%; (elevata al 7% dal 2017 ma solo a seguito di una relazione specifica della Commissione). Nel caso in cui la superficie aziendale sia costituita per almeno il 75% da colture sommerse, o destinata a pascolo, a foraggere o leguminose, è stata statuita l'esenzione dell'obbligo dell'EFA.

In merito ai pagamenti facoltativi, per quanto attiene il premio supplementare per i primi ettari viene introdotta la possibilità per gli Stati membri di utilizzare fino al 30% del proprio budget per aumentare il sostegno sui primi 30 ettari delle aziende agricole, sino al 65% del valore medio dei titoli nazionali o regionali.

Per quanto concerne i cd piccoli agricoltori è stata prevista la facoltà per lo Stato membro di adottare un quadro semplificato per le piccole aziende che riceveranno un contributo forfettario, semplificando le procedure sia per gli agricoltori che per le Amministrazioni anche sotto l’aspetto burocratico. L'importo viene aumentato fino a 1.250 euro per beneficiario ed è stata confermata per i piccoli agricoltori l'esenzione dal greening e dalle sanzioni per la condizionalità.

L’altro pilastro è quello dell’Organizzazione Comune dei mercati (OCM).

I settori coinvolti sono:

  • vino (nuovo sistema di autorizzazione dal 2016)
  • Olio (revisione dell’intero sistema di aiuto)
  • Grano duro (previsione dell’intervento pubblico)
  • Formaggi di pasta dura (previsione dell’intervento pubblico)
  • Prosciutto (programmazione produttiva ai prodotto DOP e IGP)
  • Zucchero (abolizione del sistema delle quote dal 2017)
  • Ortofrutta (ad esempio con la previsione dell’indicazione dell’origine dei prodotti).

 

Per quanto attiene l’OCM rimane nel complesso inalterato l'impianto classico della precedente PAC in materia di intervento pubblico ed ammasso privato (anche se prossimamente saranno oggetto di misure di semplificazione normativa). Uno degli aspetti innovativi consiste nel già citato reinserimento del frumento duro tra i prodotti che possono beneficiare dell'ammasso pubblico e dei formaggi per quello privato.

In materia di diritti di impianto il quadro generale risulta ampiamente migliorato ed adattabile alle esigenze del mercato e, ad esempio, per la viticoltura nazionale. Il preesistente regime dei diritti di impianto nel settore vitivinicolo verrà sostituito a partire dal 2016 e fino al 2030, da un nuovo sistema di autorizzazioni per l'impianto di viti, più flessibile e che prevede una crescita massima annua dell'1% della superficie coltivata a vite. Gli Stati membri potranno applicare nel loro territorio, sulla base di criteri oggettivi e di eleggibilità, un livello inferiore rispetto alla predetta soglia. Per quanto riguarda il settore ortofrutticolo viene confermato l'impianto basato sui Piani operativi presentati dalle Organizzazioni di produttori; potranno partecipare al regime anche le Associazioni di organizzazioni di produttori (AOP). Come detto sopra viene inserita l'obbligatorietà dell’indicazione dell'origine dei prodotti. Viene reso possibile, nell'ambito dei programmi operativi, il finanziamento dell’estirpazione e del reimpianto di frutteti in conseguenza del verificarsi di specifiche e deleterie fitopatie. Vengono confermati i regimi di aiuto relativi a frutta nelle scuole (con la proposta di aumento del budget assegnato) e del latte nelle scuole. La Commissione, inoltre, presenterà un rapporto sulla fattibilità di un regime di aiuto analogo a quello di frutta nelle scuole per l'olio di oliva e le olive da tavola. Per il settore dell'olio di oliva rimane confermato l'impianto della precedente OCM riguardante il sostegno per il miglioramento della qualità del prodotto e la tracciabilità, con la conferma del budget assegnato all'Italia pari a circa 36 milioni di euro all'anno. La principale novità su questo sostegno riguarda la possibilità di accedere da parte delle Organizzazioni di produttori, le Associazioni di organizzazioni di produttori e Interprofessioni del settore oleario. Viene confermato anche il sostegno all'apicoltura, mentre viene inserito un nuovo sistema riguardante il miglioramento della produzione del luppolo.

La programmazione produttiva già introdotta dal cd. Pacchetto latte per i formaggi DOP/IGP viene estesa anche ai prosciutti a denominazione d'origine e ad indicazione geografica. I consorzi di tutela, in deroga alle norme sulla concorrenza, potranno così stabilire i quantitativi di prodotto certificabili in un determinato periodo, aumentando il livello qualitativo delle produzioni, a maggior garanzia anche dello stesso reddito dei produttori. Viene prevista la possibilità di riconoscimento delle Organizzazioni dei produttori e viene stabilito un quadro giuridico finalizzato ad una maggiore incentivazione nell'aggregazione dell'offerta e nel potere di negoziazione collettiva al fine di dare maggiore peso e centralità agli agricoltori al momento della fase di contrattazione nell'ambito delle rispettive filiere. I settori per i quali vengono previsti sistemi di contrattazione sono: olio di oliva e olive da tavola, carni bovine, colture arabili (cereali). Inoltre, viene mantenuto l'intero impianto relativo al settore lattiero così come è stato statuito dal "pacchetto latte". Infine, in caso di fenomeni di turbativa del mercato, del verificarsi di crisi di natura sanitaria o di fitopatie o in casi giudicati come particolari dalla Commissione, la stessa può adottare, tramite atti delegati o di esecuzione, misure eccezionali a sostegno dei settori che attraversano in particolari difficoltà dovute a crisi di mercato. Il quadro delineato è più flessibile rispetto alla precedente OCM, e consentirà alla Commissione di agire con maggiore autonomia e di effettuare scelte più tempestive. A livello finanziario il cd. "fondo anticrisi" ammonterà a € 2,8 Miliardi nell’intero periodo (pari a 400 milioni di Euro l’anno), automaticamente alimentato ogni anno attraverso una decurtazione ex ante dei pagamenti diretti. In caso di non utilizzo dei fondi gli stessi verranno nuovamente conferiti nel budget generale. In quest’ambito si inseriscono anche le restituzioni all’esportazione FEAGA.

Tornando alle norme approvate dalle istituzioni unionali, particolare rilevanza ha il Reg. Ce 1306/2013 che ha sostituito il Reg. Ce 1290/05 (che disciplinava il finanziamento della PAC). Il nuovo regolamento, rispetto alla citata normativa, comprende aspetti prima ricompresi in altre disposizioni (es. sanzioni e condizionalità) e, conseguentemente, è più complesso anche se favorisce un indirizzo generale di semplificazione portato avanti a vari livelli dalla Commissione Europea negli ultimi anni.

In particolare il legislatore europeo, oltre alle disposizioni finanziarie, ha impartito norme sulla condizionalità, sui controlli e sulle sanzioni. Oltre a prevedere vari fattori di semplificazione, sono state poste le basi di un quadro comune di monitoraggio e di valutazione della PAC per il prossimo periodo, nonché la riduzione del numero degli organismi pagatori e il rafforzamento del ruolo dell’Organismo di coordinamento, al fine di rendere il sistema più trasparente e meno oneroso sia agli Stati membri sia alla stessa Commissione. In particolare ai fini della gestione e del monitoraggio della PAC, sono state esplicitate all’art. 2 le casistiche afferenti la “forza maggiore” e le “circostanze eccezionali”.

Sempre nell’ottica di una semplificazione delle procedure viene prevista una riduzione dei controlli in loco negli Stati membri in cui i sistemi di controllo funzionano correttamente ed i tassi di errore sono contenuti.

I temi principali affrontati dal Reg. (UE) n. 1306/2013 sono le disposizioni generali applicabili ai fondi agricoli, il sistema di consulenza aziendale, la gestione finanziaria dei fondi, il sistema di controllo e delle sanzioni, la cd. Condizionalità. Sono previste disposizioni per quanto attiene i casi di “forza di forza maggiore” e le “circostanza eccezionali”, il finanziamento delle restituzioni attraverso il FEAGA, il riconoscimento e la revoca del riconoscimento degli organismi pagatori e degli organismi di coordinamento, le attività dell’organismo di certificazione, il riconoscimento delle spese FEAGA, la durata dell’esercizio finanziario (16 ottobre dell’anno N-1 e termina il 15 ottobre dell’anno N), l’inammissibilità dei pagamenti FEAGA, la riduzione e sospensione dei pagamenti mensili da parte della Commissione, la sospensione dei pagamenti in caso di superamento dei termini, le entrate a destinazione specifica, (le somme che devono essere versate al bilancio dell’Unione), i controlli di conformità della Commissione, la liquidazione contabile (cd. liquidazione dei conti), l’esclusione delle spese dal finanziamento dell’Unione, la restituzione delle somme indebitamente erogate per le quali sono emerse irregolarità o negligenze con la fissazione di termini specifici e vincolanti (ove superati possono determinare l’applicazione della regola del 50%), il sistema di controllo e le sanzioni da applicare a tutela degli interessi finanziari dell’Unione, la previsione di un sistema di analisi del rischio e di un livello minimo di controlli in loco, l’incameramento (totale o parziale) della cauzione richiesta dalla legislazione settoriale agricola, le norme di commercializzazione dei prodotti agricoli, la trasmissione, nel rispetto del principio di riservatezza, delle informazioni, dichiarazioni e documenti alla Commissione, l’elaborazione di un piano di valutazione pluriennale per il monitoraggio e la valutazione della PAC, la pubblicazione annuale a posteriori degli stanziamenti erogati ai beneficiari, strumento volto a rafforzare il controllo pubblico dell’utilizzo dei Fondi unionali.

Con il Regolamento delegato (UE) n. 907/2014 sono state integrate le disposizioni impartite con il Reg. (UE) n. 1306/2013 relativo ai criteri minimi di riconoscimento degli Organismi pagatori e dell’Organismo di coordinamento. Con tale norma è inoltre disciplinata la corresponsione degli anticipi erogati dalla Commissione agli Stati membri; è definita ed integrata la metodologia di applicazione delle rettifiche imposte in caso di carenze emerse in sede di verifica di conformità avviata dalla Commissione. La suddetta disposizione definisce ed integra le disposizioni afferenti la costituzione, lo svincolo e l’incameramento della cauzione prestata a garanzia del pagamento dell’aiuto FEAGA.

Con il successivo Reg. di esecuzione n. 908/2014 sono definite le procedure di esecuzione in materia di riconoscimento degli Organismi pagatore, dell’Organo di conciliazione, dell’Organo di certificazione. E’ disciplinata inoltre la gestione finanziari, ivi compresa la messa a disposizioni e la comunicazione periodica delle informazioni contabili alla Commissione Europea. Sono impartite disposizioni procedurali afferenti il recupero dei crediti, il contenuto dei conti annuali e la loro trasmissione alla Commissione Europea, la decisione di liquidazione conti, nonché l’iter procedurale della verifica di conformità, e quello relativo all’Organo di conciliazione. Impartisce inoltre disposizioni in materia di controlli, ivi compresi i controlli in loco, quelli sistematici amministrativi e quelli ex-post. Sono inoltre presenti disposizioni in materia di cauzioni, in particolare quelle afferenti la forma e lo svincolo/incameramento delle stesse.

Relativamente alla materia attinente la trasparenza, sono definite specifiche disposizioni in materia di pubblicazione dei dati relativi ai beneficiari dei Fondi, raccolti in apposito albo. Al riguardo sono impartite norme specifiche per ciò che attiene la forma e la pubblicazione dello stesso.

Per opportuna conoscenza si rappresenta anche che, con il Regolamento (UE) n. 1308/2013, viene snellito, ampliato e semplificato il corpo delle disposizioni in materia di intervento pubblico e di ammasso privato, introducendo misure eccezionali e di emergenza e gli aiuti a specifici settori.

Il nuovo regolamento concerne il Mercato interno, gli scambi con i paesi terzi, le regole di concorrenza, con disposizioni generali, deleghe di potere, disposizioni di esecuzione e disposizioni transitorie e finali.

In materia di restituzioni FEAGA la nuova normativa ha ribadito l’opportunità che le restituzioni all’esportazione verso i paesi terzi siano mantenute come misura eccezionale di salvaguardia in caso di turbative del mercato agricolo. La disciplina che regola la concessione delle restituzioni all’esportazione è rimasta invariata.

Tra i principali contenuti della nuova normativa si segnalano le disposizioni attinenti le campagne di commercializzazione dei settori coinvolti, la classificazione delle carcasse, la concessione di una restituzione all’esportazione per taluni prodotti dettagliatamente citati (è specificato che, allo stato attuale, tale misura è pari a 0 €), con determinate specifiche e condizioni (es. aliquota differenziata o titolo, restituzione per animali vivi), l’adozione di atti delegati e di esecuzione al fine di garantire il corretto funzionamento del sistema delle restituzioni FEAGA, il contrasto delle turbative di mercato eventualmente causate da aumenti o cali significativi di prezzi o altre circostanze che possano causare in modo significativo gli anzidetti squilibri.

Con il Regolamento (UE) n. 1370/2013 vengono infine statuite misure per la fissazione di determinati aiuti e restituzioni connessi all’organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli. Nell’ambito del nuovo quadro normativo riformativo della PAC, il legislatore europeo, ai fini di chiarezza e trasparenza, ha adottato una struttura comune afferente le disposizioni in materia di intervento pubblico, di ammasso privato, di consumo di frutta e verdura nelle scuole, di distribuzione di latte e prodotti lattiero-caseari ai bambini nelle scuole, di specifiche misure nel settore dello zucchero, di restituzioni all’esportazione.

Con il Regolamento (UE) n. 1971/2015, la Commissione ha inoltre integrato le disposizioni impartite con il Reg. (UE) n. 1306/2013 in materia di segnalazione delle irregolarità, definendo le irregolarità da indicare, stabilendo i dati che gli Stati membri devono comunicare alla Commissione ed abrogando nel contempo il Reg. (CE) n. 1848/2006. Nello specifico il predetto regolamento ha specificato il significato di “sospetto di frode” e di “primo verbale amministrativo o giudiziario”, ha definito la soglia al di sotto della quale le irregolarità non devono essere segnalate alla Commissione, nonché i casi per i quali non è necessario effettuare segnalazioni. Sono inoltre specificate le informazioni da fornire in ambito della relazione iniziale e definite le disposizioni circa l’utilizzo ed il trattamento delle informazioni inoltrate alla Commissione, vietando qualsiasi divulgazione illecita o accesso non autorizzato ai dati personali, definendo le finalità di utilizzo del trattamento dei predetti dati.

Con il successivo Regolamento (UE) n. 1975/2015, la Commissione ha stabilito le condizioni uniformi relative alla trasmissione di tali informazioni, tra cui i termini di frequenza ed il formato della segnalazione. In particolare, ha stabilito la frequenza delle segnalazione delle irregolarità, mantenendole entro i due mesi dalla fine di ciascun trimestre, riconfermando il formato della segnalazione e la trasmissione per via elettronica tramite il sistema di gestione delle irregolarità (AFIS-IMS5), istituito dalla Commissione.

Come detto sopra, per quanto concerne le restituzioni FEAGA, allo stato, la Commissione intende mantenerle secondo il precitato schema di misura di safety; non intende modificare od orientare in modo deciso l’organizzazione interna degli Stati Membri per quanto attiene l’erogazione dei fondi, seppur richiama nel testo normativo genericamente esigenze di risparmi di spesa per la gestione amministrativa.

Ovviamente l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, attraverso il SAISA, ha contribuito, per la propria parte di competenza, a formulare taluni suggerimenti durante i lavori nell’ambito della delegazione italiana che partecipa ai lavori; ciò grazie ad un eccellente livello di sinergia con il Ministero delle politiche Agricole, Alimentari ed Ambientali ed Agea Coordinamento. Allo stesso modo il SAISA, nell’ambito del Comitato di gestione OCM unica – questioni orizzontali - ha formulato proposte concrete di semplificazione in materia di restituzioni FEAGA volte alla modifica dell’attuale articolato del Reg. Ce 612/09; in particolare ciò ha riguardato la prova della definitiva importazione in un Paese terzo della merce esportata con diritto a restituzione, l’esemplare di controllo T5 ed alcuni ulteriori aspetti tecnico/doganali inerenti la materia.

Nel corso del 2015 la Commissione provvederà alla revisione della normativa orizzontale vigente in materia di restituzione all’esportazione FEAGA sulla base di un principio generale di semplificazione normativa con indubbi effetti dal punto di vista amministrativo, burocratico ed operativo.


Normativa di riferimento:

 

Reg.UE n.1306/2013 sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga il Reg.(CE) n.1290/2005

Reg Ue 907 2014 che integra il regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le cauzioni e l’uso dell’euro.

Reg Ue 908 2014 recante modalità di applicazione del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le norme sui controlli, le cauzioni e la trasparenza.

Reg Ue 1971 2015 dell’8 luglio 2015 che integra il regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio con disposizioni specifiche sulla segnalazione di irregolarità in relazione al Fondo europeo agricolo di garanzia e al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e che abroga il regolamento (CE) n. 1848/2006 della Commissione.

Reg Ue 1975 2015 dell’8 luglio 2015 che stabilisce la frequenza e il formato della segnalazione di irregolarità riguardanti il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), a norma del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio