Il sistema dei controlli

Le finalità della PAC (economiche e sociali), esposte all’art. 39 del Trattato di Roma, ora trasferite nell’art. 33 del testo consolidato dal Trattato di Amsterdam, sono raggiungibili a condizione che i benefici erogati dal FEAGA siano percepiti legittimamente dagli operatori che ne hanno titolo : ovvero, nel caso delle restituzioni all’esportazione, da coloro che hanno esportato effettivamente un prodotto agricolo verso il paese terzo dichiarato, osservando tutte le regole fissate dalla U.E. per il settore merceologico cui il prodotto appartiene, per quanto riguarda la qualità commerciale e le caratteristiche aggiuntive che il prodotto deve possedere in base alla descrizione riportata dalla nomenclatura dei prodotti agricoli fissata dalla U.E.. L’obiettivo della legittimità della erogazione è realizzato attraverso un sistema di controlli tendente ad accertare la regolarità del processo nelle sue varie fasi:

  1. al momento della esportazione: controllo fisico della merce;
  2. al momento del pagamento della restituzione: controllo di conformità e adempienza;
  3. a posteriori: per accertare la realtà e regolarità di tutta l’operazione, anche nei confronti degli eventuali operatori collegati o che vi hanno partecipato.

I predetti controlli concorrono a raggiungere un realistico grado di sicurezza in ordine alla legittimità della spesa sostenuta dal FEAGA per finanziare le restituzioni all’esportazione : in termini pratici, si deduce che gli uffici titolari dei controlli hanno il dovere, ognuno per la sua parte, di accertare che tutte le regole stabilite dalla normativa siano rispettate.

Le disposizioni comunitarie che regolano le procedure dei controlli sono:

  • per i controlli fisici sulle merci, i Regg. CE 1276/08 e 612/2009, applicati dagli Uffici doganali nazionali di esportazione;
  • per i controlli di conformità al momento del pagamento delle restituzioni, il predetto Reg. CE 612/2009 e tutti i regolamenti dei settori merceologici, emanati di volta in volta dalla U.E. per stabilire le regole specifiche sugli scambi commerciali e le aliquote di restituzione, applicati dall’Organismo Pagatore SAISA;
  • per i controlli a-posteriori, il Reg Ue 1306 2013, che ha abrogato il Reg Ce 485 2008, applicato dalle Direzioni Regionali delle Dogane.

 

Accanto alla normativa Comunitaria, vige una serie di disposizioni nazionali, emanate dall'Agenzia delle Dogane, che nel tempo hanno dettato regole procedurali, finalizzate a ottenere un comportamento uniforme da parte degli uffici preposti ai controlli : queste saranno richiamate di volta in volta. In questa sezione saranno trattati in particolare i controlli sulle merci al momento della esportazione.

Come già detto, titolare del controllo sulle merci è l’Autorità doganale, ossia la struttura periferica dell’Agenzia delle Dogane, con i suoi uffici dislocati sul territorio nazionale. Tali uffici esercitano il loro potere di controllo su tutte le merci presentate per ottenere una destinazione doganale, compresa l’ esportazione con diritto di restituzione a carico del FEAGA.

Il primo disposto normativo che richiede l’intervento doganale è quello di cui all’art. 5, p. 5, Reg. CE 612/2009, in cui è espressamente stabilito che, “….. al momento dell’accettazione della bolletta di esportazione, i prodotti sono sottoposti a controllo doganale, conformemente all’art. 4, punti 13 e 14, del Reg. CEE 2913/92, fino a quando lasciano il territorio doganale della Comunità”. La sottoposizione a controllo si realizza nel mettere in atto tutte le misure necessarie a individuare fisicamente le merci e i mezzi di trasporto che le contengono, o eventualmente i luoghi dove le stesse sono autorizzate a permanere in attesa che la Dogana proceda alle operazioni di verifica. Solo per le merci con restituzione FEAGA, in base allo stesso articolo, p. 7, sussiste l’obbligo, per l’operatore:

  1. di informare l’ufficio doganale almeno 24 ore prima dell’inizio delle operazione di caricamento delle merci, indicando la presumibile durata di tali operazioni;
  2. di depositare la bolletta di esportazione esclusivamente presso la dogana territorialmente competente, rispetto al luogo di carico delle merci.

Questi obblighi normativi attribuiscono alla dogana la possibilità di programmare i suoi interventi di controllo, destinare al meglio le sue risorse e sorprendere eventuali operatori in posizione fraudolenta o comunque irregolare.

Il successivo adempimento della dogana è l’applicazione del Reg Ce 1276/08, che ha ripreso la normativa del Reg. CE 386/90, abrogato dal Reg Ce 1234/07. Deve essere effettuata la verifica della corrispondenza tra la merce descritta nella dichiarazione di esportazione e la merce effettivamente presentata, per quanto riguarda la quantità, la qualità e le caratteristiche, come risulta dalla nomenclatura dei prodotti agricoli fissata dalla U.E. nell’apposito Reg. 3846/87, di anno in anno aggiornato.
La normativa sui controlli delle merci è evoluta verso una concezione di controllo mirato, più proficuo ed efficiente, basato sulla selezione di un numero di carichi rappresentativo dell’intera popolazione.

In questa ottica, il Reg CE 1276/08 considera sufficiente, sulla base dell’analisi dei rischi, un volume di controlli fisici che riguardi il 5% di tutte le dichiarazioni presentate nell’anno, per ciascun settore merceologico e per ciascun ufficio doganale.

Dal luglio 2006, il sistema informatico seleziona le operazioni da sottoporre a controllo sulla base di un’analisi dei rischi centralizzata per tutte le operazioni di esportazione.

Accanto a questa prima misura, nell’intento di infittire la maglia della rete dei controlli, la U.E. ha disposto un controllo ulteriore, definito “controllo di sostituzione” (art. 8, par. 1, Reg. CE 1276/08), da effettuarsi all’uscita dei carichi di merce dal territorio doganale della Comunità, da parte delle dogane poste sui confini terrestri, marittimi o aeroportuali. Tale controllo va naturalmente eseguito sui carichi non verificati in partenza. In proposito, giova ricordare che le modalità di esecuzione dei controlli sono disposizioni regolamentari e pertanto vincolanti nei confronti degli uffici e dei funzionari incaricati delle operazioni di sdoganamento, alle quali la U.E. riserva una particolare attenzione, non trascurando di verificarne, attraverso i propri ispettori, la corretta applicazione.

Le modalità di esecuzione dei controlli, sia fisici che di sostituzione, sono descritte con precisione nel predetto regolamento (art. 4 e segg. Reg. CE 1276/08). All’atto dei controlli fisici, è indispensabile che i funzionari verificatori svolgano i loro controlli seguendo tutti i campi del resoconto (check-list), il cui fac-simile è allegato alla nota n. 71919 del 5/6/2011, compilando con precisione tutti i campi interessati. Dal predetto resoconto infatti risulterà il lavoro svolto dal funzionario per giungere alla definizione di conformità o meno della merce verificata, nonché l’osservanza delle condizioni poste per poter considerare un controllo a norma ai sensi del Reg. 1276/08 e il rispetto dell’aliquota fissata, del 5%. Il predetto resoconto dovrà essere conservato, unitamente al registro, per un periodo di tre anni, a dimostrazione dell’attività svolta.

Riguardo ai controlli di sostituzione, si deve sottolineare che essi tendono a colmare il rischio di sostituzione della merce, per i carichi sdoganati all’interno del territorio di uno stato membro, che pertanto devono essere ripresentati integri all’ultima dogana comunitaria prima dell’uscita. I predetti controlli consistono normalmente in una verifica a vista della corrispondenza della merce con il documento che l’accompagna, da eseguirsi sui carichi che non sono stati sottoposti a controllo fisico in partenza, a prescindere dal regime utilizzato. Il Reg. CE 1276/08, con l’art. 8 e segg., detta disposizioni riguardo le modalità di esecuzione del controllo di sostituzione, stabilendo la percentuale minima del 8% di controlli da effettuare e le modalità di rendicontazione del lavoro svolto; gli uffici doganali troveranno esplicitate tali disposizioni anche nella nota n. 90278 del 1/8/2011.

L’art. 9 del Reg. CE 1276/08 disciplina il “controllo di sostituzione specifico“, da eseguirsi nei casi in cui il piombo (doganale o privato) apposto in partenza sia stato rimosso senza il controllo doganale, o risulti manomesso o mancante, senza che contemporaneamente risulti annotata, sul documento doganale, un’autorizzazione alla dispensa dalla piombatura. Le disposizioni stabiliscono inoltre che il controllo di sostituzione specifico deve essere eseguito con lo stesso approfondimento dei controlli fisici, per quei carichi che, in base ad un’ analisi dei rischi locale, risultino con maggiori probabilità di frodi o irregolarità; in tal caso dovrà esse compilato dal funzionario lo stesso resoconto di verifica (check-list) utilizzato per i controlli fisici.

Con il Reg. CE 1001 del 29/08/2007 (ora recepito all’art. 5, p. 8, Reg. CE 612/09), è stata apportata un’ulteriore modifica in materia di controlli : in particolare, al fine di ridurre il rischio di sostituzione delle merci, è stato ribadito che tutti i mezzi di trasporto devono essere sigillati dall’ufficio doganale di esportazione o sotto il suo controllo.

A integrazione del descritto sistema di controlli, è intervenuto il Reg. CE 159/08, recepito dalla nota esplicativa n. 20080328-001 SAISA del 28.3.08, che ha introdotto l’istituzione del controllo visivo (ora art. 5, p. 8, c. 2, Reg. CE 612/09) e del controllo sull’integrità dei sigilli (ora art. 7 Reg CE 1276/08).

Il controllo visivo, di competenza della dogana di esportazione, su una percentuale non inferiore al 10% delle dichiarazioni di esportazione con diritto a restituzione, consiste nella valutazione di conformità tra i prodotti indicati sui documenti e quelli presentati per l’esportazione, tramite le indicazioni e le etichettature presenti sull’imballaggio delle merci ; di tale controllo deve essere redatto apposito verbale secondo lo speciment inviato con nota n. 85992 del 18/6/09. In caso di mancata conformità, la dogana potrà procedere all’apertura degli imballaggi, eseguendo un controllo fisico della merce, secondo le modalità già descritte dal Reg. 1276/08.

Il controllo sull’integrità dei sigilli, di competenza della dogana di uscita, su una percentuale non inferiore al 10% delle dichiarazioni non soggette a controllo fisico dalla dogana di partenza, viene effettuato sui carichi transitati per l’uscita dal territorio della Comunità. In base all’esito di detto controllo si procederà ad un controllo di sostituzione specifico, per i carichi i cui suggelli risulta siano stati manomessi o rimossi senza il controllo della dogana.

Con nota n. 101836 del 15.9.2014, è stato previsto il ricorso, da parte della dogana di esportazione, nei casi di esito CA in procedura ordinaria, alla procedura di rettifica al fine di annotare sul DAE gli estremi dei suggelli, per mettere in condizione la dogana di uscita di espletare il controllo sull’integrità degli stessi.